Кому — победа, а кому — вызов. Что не попало в президентский спич о земельной реформе

Исследование настроений, которые царят в сельской местности после принятия закона относительно обращения земель сельскохозяйственного назначения.

Во время презентации Плана трансформации страны, который на последующие два года должен стать указателем для монобольшинства и сформированного им правительства, президент очень сжато упомянул и об открытии рынка земли: «Когда мы говорим о земельной реформе, то есть много вопросов, как медленно она идет. Но я считаю, что это вызов и победа, с чем я хочу вас поздравить».

Неизвестно, умышленно или нет, но Владимир Зеленский очень метко назвал едва ли не единственное достижение реформы, которую впопыхах запустили во время весеннего локдауна 2020 года. Именно медленность становится преимуществом реформы, по мнению миллионов владельцев земельных паев, без воли которых она не состоится.

Основания для такого неожиданного лишь на первый взгляд вывода нам дает исследование Фондом «Демократические инициативы» настроений, царящих в сельской местности после принятия закона относительно обращения земель сельскохозяйственного назначения.

Скажем несколько слов о том, откуда и каким образом мы получали данные, которые легли в основу нашего исследования о состоянии доверия к государству в сельских громадах и оценку радикализации настроений во время воплощения земельной реформы.

На протяжении декабря 2020-го — февраля 2021 года исследование «Деминициатив» охватило 14 областей Украины: на востоке — Днепропетровскую, Запорожскую, Донецкую, Луганскую; на западе — Черновицкую, Львовскую, Ровненскую; на юге — Одесскую, Николаевскую, Херсонскую; в центре — Житомирскую, Черниговскую, Полтавскую и Киевскую. В каждом регионе собирали в фокус-группы рядовых крестьян — владельцев паев и узнавали, чем они живут, что их беспокоит в связи с объявленной и утвержденной земельной реформой, с какими чувствами они смотрят в ближайшее будущее.

Как показывает наш многолетний опыт исследований, глас народа почти всегда честный и искренний, но не всегда точный и последовательный. Нужен критический анализ важнейших вопросов, возникающих во время таких дискуссий. Поэтому мы решили еще пообщаться с людьми, которые ведут хозяйство на земле, — мелкими и средними фермерами, а также со специалистами по земельному законодательству и аграрной экономике. Кто-то из 25 опрошенных согласился на анонимное интервью, а кто-то не возражал против упоминания своего имени в публикациях.

Однако ни простые крестьяне, ни фермеры, ни эксперты не принимают решения и законы. Эту власть мы все делегируем народным депутатам. А они такие же люди: голосуют то под впечатлением от услышанного и увиденного, а бывает, и от прочитанного и переосмысленного; то руководствуются собственной совестью и знаниями, то ориентируются на приказы своих лидеров. Мы попробовали опросить и их. Откликнулся 21 народный избранник: у нас есть мнения представителей «Слуги народа», «Европейской солидарности», «Голоса», «Батьківщини», «Оппозиционной платформы — За життя», «Довіри». Мы искренне признательны каждому из них. И хотя этого точно недостаточно, чтобы иметь исчерпывающую картину парламентских настроений, однако можно увидеть, как информация снизу доходит до верхов: что потерялось по пути, а что может стать императивом законотворчества для большинства и оппозиции уже в ближайшем будущем.

Итак, нам удалось получить трехмерное изображение процессов, которые происходят в селе, когда вот-вот полностью откроется свободное рыночное обращение земли. Предлагаем и читателям ZN.UA заглянуть в этот «калейдоскоп» и подумать, в правильном ли направлении двигается страна, какие риски и возможности видят владельцы паев, на чьих землях формируется половина объема валютной выручки государства и пятая часть ВВП Украины.

На рубеже: положение мелких владельцев накануне реформы

«О нас они не думают. Крестьянин для них — это никто».

Респондент, Житомирская область

Наверное, если бы респонденты фокус-групп услышали, что на их паях собирают миллиарды долларов, они не особенно удивились бы разительной разнице между этими прибылями и своим скромным положением. Независимо от региона исследования, среди большинства крестьян господствует ощущение, что их обманули, а теперь еще и лишат последнего — их земли.

Откуда такой пессимизм и уныние? Из жизненного опыта!

Мелкие владельцы, по их же признанию, ежедневно сталкиваются с ограничением своих прав со стороны крупных арендаторов — агрохолдингов или крупных фермерских предприятий, с игнорированием крупными агрохолдингами требований безопасного и экологичного ведения хозяйства.

В Черниговской и Луганской областях люди рассказывали, как им навязывают продолжительные сроки аренды, а также фиксированную и часто заниженную ставку арендной платы. При этом шантажируют, что без заключения договора пайщики не только потеряют доход, но еще и будут платить земельный налог.

В Запорожской, Житомирской и Львовской областях крестьяне жаловались на то, что всем, кто хотел сменить арендатора или начать семейную ферму, ставили палки в колеса все: от чиновников Госгеокадастра до старых арендаторов, которые просто отказывали в доступе к земле для ее самостоятельного возделывания.

В Луганской, Ровненской, Полтавской областях пайщики-пенсионеры рассказывали, как им, их родственникам и знакомым агрофирмы и крупные фермеры навязывают вместо денежной арендной платы продовольствие или зерно для птицы по завышенным в несколько раз ценам. Доходило до того, что после таких «расчетов» у пенсионеров даже возникали долги перед их арендаторами, а те использовали такой обман, чтобы грозить забрать паи в качестве погашения задолженности.

В Полтавской области нам поведали, как в одном районе голова сельрады собирала у владельцев-пенсионеров паспорта, чтобы без их ведома, злоупотребляя доверием, перезаключать договора аренды с агрохолдингом на 25 лет наперед; в другом — как прописывали для пенсионеров требование неподъемных компенсационных выплат в случае досрочного разрыва арендного соглашения.

И в каждой области, в каждой дискуссии одна сквозная тема: крестьяне признают, что не имеют достаточных юридических знаний или доступа к консультациям по правовым вопросам. Из-за этого люди не только теряют свою законную собственность. Значительно больше потеря надежды на правосудие и эффективную защиту государством их интересов.

«А вообще это потому, что когда оформляют договора, то там такие нюансы, что мы даже не можем растолковать слово, которое они там написали. Что означает это слово. А, в конце концов, пройдет пять лет, и они скажут: а ты там подписал, и это так и так расшифровывается. Вот и все, и ты остался без пая» (мужчина, Херсонская область).

«Сдавали паи в аренду. Фермер подделал документы. Подделал подпись. И сделал так, что земля была продана. Вот уже сколько лет они судятся с этим фермером. Не знаю, до чего оно дошло, но суд признал, что подпись фиктивная, но дальше продвижения никакого нет» (мужчина, Николаевская область).

Наверное, после такого не стоит ожидать от людей доверия к словам высоких должностных лиц, что открытие свободного обращения земли принесет им пользу.

Однако ситуация отнюдь не безнадежная. Опираясь на данные общенационального опрашивания, проведенного «Деминициативами» в мае 2021 года, можно выделить возможные меры государственной политики, которые получили наибольшую поддержку именно среди владельцев земли. Треть (от 31 до 34%) владельцев паев считают, что государство должно «защитить владельцев паев от угроз лиц, которые хотят скупить или захватить земли».

Около 20% среди разных групп владельцев земли, а также 17% опрошенных, не имеющих такой собственности, считают, что государство должно «защитить от продажи земли общего пользования, имеющих важное значение для местных громад». В частности, в Житомирской и Львовской областях крестьяне опасались, что потеряют доступ к общественным пастбищам и не смогут больше держать скот даже для своих нужд.

Подчеркнем, во всех областях люди боятся, что «новые правила» уже прописаны под олигархов и местных «баронов» с деньгами и связями во власти, которые воспользуются ситуацией и принудят крестьян продавать землю за бесценок.

Поэтому сейчас чрезвычайно важно ввести простой и доступный для крестьян механизм обращения в правоохранительные органы для защиты от произвола. Смельчаки — инициаторы таких обращений должны получить высокий уровень защиты как изобличители коррупции. Следует подумать, как обеспечить независимость расследования таких обращений правоохранителями, чтобы дела не попали в руки лиц, связанных с подозреваемыми. Наконец, для защиты нескольких миллионов владельцев государство должно подумать об институте земельного омбудсмана, который мог бы апеллировать, например, в Высший совет правосудия, чтобы прекращать судейский произвол и сообщать о недобросовестных судьях, прикрывающих рейдерские схемы по «отжиму» паев.

Изменение климата и экология: как исчезают «тихие воды» и «садочки вишневые»

Никто же не контролирует, кто там и что сажает. Первый год — рапс, второй год — рапс, третий год — рапс на том же поле. Землю сожгли — и все. А потом скажет: и не надо мне твоя земля, она уже ничего не родит. И все.

Респондент, Одесская область

Если жалобы на произвол чиновников, разные схемы и коррупцию были для нас ожидаемыми, то по-настоящему поразило то, как много негатива крестьяне рассказывают о вреде, причиненном землям и водоемам вследствие хищнического хозяйствования.

В центральных, западных и восточных областях люди рассказывали о бесконтрольном и безнаказанном использовании пестицидов крупными арендаторами — агрохолдингами и фермерами. Негативные последствия уже чувствуются в повседневной жизни.

В частности, в одном уголке на Черниговщине в колодцах исчезает вода; в другом, как рассказывают крестьяне, на выкупленных у громады землях новый собственник начал захоранивать опасные химические отходы со своего производства. В Донецкой области в селах, расположенных вокруг арендованных агрохолдингом полей, люди начали чаще болеть. На Днепропетровщине, Полтавщине, Луганщине и Житомирщине крестьяне рассказывали о массовой гибели пчел, когда фермеры и другие арендаторы без предупреждения и без ограничений обрабатывали свои поля в период цветения.

Еще большей проблемой крестьяне называют истощение земель, когда арендаторы не придерживаются севооборота, выращивая преимущественно экспортные культуры.

А что будет после выкупа земель, здесь мнения расходятся: большинство участников фокус-групп считали, что ради быстрой прибыли и возмещения денег, потраченных на покупку земли, применение химикатов резко увеличат. Меньшинство верит в то, что новые хозяева будут проявлять заботу о земле. Но такое мнение мы слышали преимущественно от людей, у которых сложились хорошие отношения с небольшими фермерами-арендаторами.

И вот в этом вопросе предостережения крестьян относительно истощения земель подтверждаются мнением ученых. В экспертном интервью для «Деминициатив» главный научный сотрудник Института экономики и прогнозирования Национальной академии наук Украины Любовь Молдаван рассказала о большом риске потерять плодородные земли вследствие нарушения фундаментальных правил хозяйствования: «Через десяток лет наши черноземы перестанут быть теми черноземами, которые мы знаем, потому что примерно 40% питательных веществ, которые выносятся с урожаем, не возвращаются в почву с органическими и минеральными удобрениями. А с гумусом вообще катастрофа. Если, например, в Германии по закону фиксируется дефицит 75 кг гумуса на гектар, я уже должна брать обязательство перед государством, что в ближайшие два года поправлю его, или если нет навоза, то буду сеять горох, другие бобовые, клевер и так далее, буду сеять и перепахивать, чтобы обеспечить возвращение органики. У нас дефицит 700 кг, и что? Так без органики же земля мертвая! А мы сеем подсолнечник на второй-третий год на этом же поле. Это просто катастрофа!».

С другой стороны, опрошенные нами фермеры, особенно в южных областях, рассказали, как несколько (!) последних лет борются с потеплением климата и возрастающей засушливостью. Еще большей неожиданностью было услышать, как фермер-садовник из-под Черновцов был вынужден выкорчевать несколько гектаров яблоневого сада из-за катастрофического падения урожайности. И на Одесчине, и на Буковине фермеры в своей борьбе с климатическими изменениями не ощущают ни поддержки, ни внимания со стороны государства.

«Самая большая проблема у нас в Бессарабии — это, естественно, орошение. С водой очень большая проблема. Тем более сейчас, когда поднимается цена на электроэнергию, очень сложно понять, заниматься орошением или нет. У меня около 200 гектаров земли на поливе, но в прошлом году я уже отказывалась от полива, потому что не выходим даже на себестоимость» (фермер, Одесская область).

«Когда государство у нас равно распределило дотации между фермерами центральной части и нами, я всегда считал, что это глупо. Потому что зона рискованного земледелия отрезается где-то в Николаевской области. Вот так и сделайте: это зона рискованного земледелия, это умеренная зона, там — нормальная. Зачем вы все деньги, несколько миллионов, делите одинаково? Мы ведь в совсем другом положении. Такое вот отношение к южной части — да пусть ковыряются…» (фермер, Херсонская область).

Что в таком случае должно делать государство? Наверное, выполнять требования уже существующего законодательства. Вот где на самом деле нужно не выдумывать новые стимулы или запреты. Достаточно обеспечить жесткие, но равные правила игры для всех. В частности, следить, действительно ли крупные хозяйства соблюдают порядок севооборота, заботятся о сохранении плодородия земель, вкладывают средства, а не просто «рисуют» отчеты о восстановлении земель после интенсивного хозяйствования.

Пора поставить вопрос об ответственности должностных лиц, которые продолжают сквозь пальцы смотреть на чрезмерное использование химикатов, отравление грунтов, подземных вод и водоемов химическими отходами агропроизводства и агропереработки.

Наконец, профильные министерства должны совместно разработать и подать на утверждение правительства план мер с четкими показателями и сроками выполнения, направленный на долгосрочную поддержку мелких сельхозпроизводителей, которые работают на удовлетворение потребностей внутреннего рынка, учитывая ожидаемые последствия изменения климата.

Больше чем товар: осторожно за рынок земли, но категорически против всевластия больших денег

Я думаю, что рынок земли быть должен. Но страшно, как он у нас делается.

Респондент, Днепропетровская область.

Во время исследования мы увидели, как в крестьянской среде уживаются две разные мировоззренческие позиции относительно открытия рынка земли и ожидаемых последствий реформы.

С одной стороны, многие владельцы паев считают, что нынешняя земельная реформа станет повторением неудачной и несправедливой массовой приватизации 1990-х. О том, что земли скупят олигархи или дельцы, чтобы потом продать иностранцам, говорили в Луганской, Львовской, Черниговской, Донецкой, Херсонской и Одесской областях.

С другой стороны, в тех же группах, а иногда и те же люди утверждали, что свободное обращение земли будет способствовать приходу эффективных собственников, которые будут заинтересованы в установлении четкого правового регулирования и рыночной стоимости земли. Такие настроения больше заметны в Днепропетровской, Луганской, Черниговской, Черновицкой областях.

Отдельно следует остановиться на участии иностранного капитала в приобретении земли. В разных областях крестьяне очень часто связывали свой страх перед иностранцами с невозможностью государства защищать свои национальные интересы и с коррумпированностью политиков, которые будут создавать льготные условия для иностранного капитала.

То есть люди против допуска иностранцев к рынку земли, потому что не доверяют государству и убеждены в коррумпированности вышестоящих органов власти.

Они уже много лет наблюдают, как и частные паи, и государственная земля в обход закона или, что еще хуже, на выполнение закона попадали в руки новых собственников — настоящих хищников первоначального накопления капитала: «Как раньше было? Вроде человеку одалживали деньги, а потом с претензией через суд, что он должен кучу денег, а у него есть пай, пусть отдает. И получалось, что как компенсация долга земля передавалась в собственность. Это схема, как тогда было» (мужчина, Ровненская область).

Не меньше вопросов вызывает передача полномочий из управления бывшими государственными землями на уровень громад. Кое-где это не уменьшило коррупцию, а просто легализировало ее: «Мы очень возмущались, когда Госкомзем, например, распоряжался государственными землями, и эти земли предоставляли, конечно, по коррупционным схемам. Но когда передали землю в громады, то я лично надеялся, что здесь все изменится, и это будет продуманная политика. Но стало еще хуже. Громады раздают эти земли направо и налево, и в первую очередь не тому, кто придет и будет работать именно здесь и будет платить налоги в громаду. А интересы какие-то другие. Отдаются за еще меньшую плату, чем на аукционах Госкомзем отдавал. Это не все громады, но много громад сейчас так делают, когда эту землю неизвестно на кого распаевывают по два гектара или же раздают в аренду те же не истребованные паи за плату, которая в полтора раза меньше той, за которую отдавал два-три года назад Госкомзем, или когда распоряжались администрации. Там был какой-то, наверное, страх перед законом. А у этих страха нет» (депутат районной рады, Черниговская область).

Вопреки распространенному представлению о том, что украинцы умеют лишь плакаться, люди много времени посвятили обсуждению и общих пожеланий, и конкретных предложений относительно действий государства, которые должны сопровождать и даже опережать полнейшее открытие рынка земли.

Ниже приведены общие требования крестьян к земельной реформе, которые они высказали в разных областях, независимо друг от друга:

• установление справедливой (минимальной) цены на землю;
• наведение порядка с земельным кадастром, оценкой плодородия земли;
• предоставление правовой помощи и разъяснения крестьянам — владельцам паев их прав в связи с открытием рынка земли;
• осуществление цифровизации услуг, связанных с работой рынка земли, в частности, создание цифрового земельного банка с возможностью получить все правоустанавливающие документы в электронном виде;
• проведение обязательной проверки законного происхождения средств, привлеченных для покупки земель;
• создание государственного банка земли, через который землю смогут купить или арендовать мелкие хозяйства;
• введение доступных кредитов, программы поддержки отдельных отраслей сельского хозяйства (животноводства, овощеводства, виноградарства, садоводства, пчеловодства);
• государственное страхование мелких фермеров в неурожайные годы и на случай стихийного бедствия;
• целевое обучение мелких фермеров эффективному планированию и ведению хозяйства;
• должная подготовка местных чиновников (налоговой, ЦПАУ) для работы с мелкими хозяевами (семейным фермерством);
• уточнение законодательства, устранение норм, которые предоставляют дискреционные полномочия органам местной власти в отношениях с мелкими хозяевами (вопросы аренды, продажи земли, требований природоохранного характера).

В мае 2021 года Фонд «Демократические инициативы» протестировал в общенациональном опросе общественную поддержку предложений относительно государственной политики, сформулированные во время фокус-групп. Итак, по данным опроса, наибольшую поддержку среди мелких землевладельцев имеют такие предложения к правительству:

• 30% среди опрошенных собственников паев поддерживают требование к государству «защитить владельцев паев от угроз лиц, которые хотят скупить или захватить земли»;
• 22% среди опрошенных собственников паев выступают за «предоставление беспроцентных кредитов мелким самостоятельным производителям, фермерам для покупки земли или техники»;
• 20% среди опрошенных собственников паев выступают за то, чтобы «защитить от продажи земли общего пользования, которые имеют большое значение для местных громад»;
• 20% среди опрошенных собственников паев требуют «установить жесткие требования сохранения и восстановления плодородия земли для крупных собственников и арендаторов»;
• 19% среди опрошенных собственников паев настаивают на том, чтобы «установить жесткий контроль над соблюдением экологических норм производства новыми собственниками земли».

Так что результаты опроса подтверждают, что владельцы паев обеспокоены именно отсутствием или слабостью государственного контроля над действиями агрохолдингов и коррумпированностью органов власти, которые будут принимать решение о приватизации государственных земель.

Если отложить в сторону предложения, которые мы услышали от людей и которые получили наибольшую поддержку во время общенационального опроса, то список направлений государственной политики по сопровождению земельной реформы будет таким.

• Наведение порядка с земельным кадастром, оценкой плодородия земли.
• Введение льготных доступных кредитов, программы поддержки отдельных отраслей сельского хозяйства (животноводства, овощеводства, садоводства, пчеловодства).
• Предоставление правовой помощи и разъяснение крестьянам — владельцам паев их прав в связи с открытием рынка земли.

Это минимальные требования жителей сельской местности. Их воплощение не приведет к быстрому развитию свободного рынка земли, зато поможет избежать социального взрыва и противостояния между мелкими и крупными собственниками земли.

Для того чтобы понять, напрасны или нет надежды людей на государство, мы сравнили результаты фокус-групп и опроса с анкетированием народных депутатов. Еще раз подчеркнем: ответ дал лишь 21 депутат, посему это качественное сравнение представлений о реформе между «слугами» и «народом».

Итак, большинство опрошенных парламентариев выступают за: беспроцентные кредиты мелким хозяйствам для покупки земли и техники, прозрачное упорядочение вопросов собственности и границ земельных участков и паев, предоставление правовой помощи владельцам паев для защиты интересов при покупке-продаже земли.

Вместе с тем очень мало депутатов видят необходимость в том, чтобы защитить владельцев земли от угроз, защитить от продажи земли общего пользования в громадах, установить контроль над соблюдением экологических норм при возделывании земли и производстве продукции.

То есть, если смотреть с общенациональной точки зрения, вроде бы все обстоит благополучно, депутаты более или менее точно чувствуют настроения своих избирателей. Но если говорить об интересах крестьян — владельцев паев и мелких хозяев, то здесь осведомленность парламентариев очень низкая. А это, по нашему мнению, не может не сказаться на правильности выбора приоритетов в законотворческой работе и правильном голосовании за законопроекты, которые касаются села и аграрного сектора в целом.

Подытожим.

Если уровень коррупции и глухоты чиновников к жалобам крестьян не снижать, рынок земли не заработает. Уже сейчас около 69% владельцев паев либо ничего не планируют делать, либо просто оставят свои земли в аренде.

Если не дать крестьянам рычагов контроля над местными радами и местными руководителями, если не научить их, как пользоваться этими инструментами, люди либо будут выезжать из села, либо начнут защищать свои права совсем не мирными средствами. И это особенно касается не фейковых, а настоящих ветеранов.

Если парламентское большинство и правительство не повернутся лицом к реальным потребностям и проблемам жителей сельских громад, не учтут риски, связанные с изменением климата и хищническим хозяйствованием, в среднесрочной перспективе (7–10 лет) Украина попадет в критическую зависимость от импорта продовольствия.

*Исследование «Развитие доверия и предупреждение радикализации в сельских громадах во время земельной реформы в Украине» было проведено в сентябре 2020-го — августе 2021 года при поддержке «Национального фонда в поддержку демократии» (National Endowment for Democracy).

Опрос проведен Фондом «Демократические инициативы имени Илька Кучерива» совместно с социологической службой Центра Разумкова с 14 по 19 мая 2021 во всех регионах Украины за исключением Крыма и оккупированных территорий Донецкой и Луганской областей. Опрошено 2020 респондентов в возрасте от 18 лет. Теоретическая погрешность выборки не превышает 2,3%. Финансирование опроса осуществлялось в рамках проекта МАТРА Посольства Королевства Нидерландов.